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Suiza: cambio de paradigma en la Política de Ordenación del Territorio

Cinco años han pasado, desde la aceptación, por medio de uno de los muchos referendos que impulsa la sociedad civil y política suiza, por la revisión federal sobre la Ordenación del Territorio.

Para entender esta ley mayor y capital, para el futuro desarrollo del conjunto del territorio confederado helvético, debo marcar los antecedentes y la estructura política y territorial del país.

La dirección sobre la política territorial son competencias transferidas a los Esquinas, que tienen una autonomía parcial, pero bastante amplia, en materia de economía, sanidad, educación, gestión de recursos y ordenación del territorio entre otros. En marzo de 2013 una mayoría de la población votó a favor (un 62.9%), sobre la modificación y aplicación de una ley de ámbito confederal, de obligado cumplimiento para todas las esquinas y que hace referencia a una nueva política de ordenación del territorio, aportando una novedad, el desarrollo dicho: «hacia el interior», que marca un antes y un después en el desarrollo y urbanización de todo el conjunto del territorio a una escala nacional. 

En la opinión pública, el suelo es considerado como un bien escaso y que éste se debe proteger. La topografía del país y sus parajes naturales hace que el índice de preservación sea elevado y esté muy anclado en la conciencia colectiva. 

El desarrollo «hacia el interior», apuesta por una consolidación de los medios urbanos y urbanizados con especial interés por los enclaves bien comunicados por las infraestructuras, a fin de evitar la transformación de suelo rural o agrícola en urbanizable, impedir el crecimiento de núcleos de población mal comunicados o con déficit de infraestructuras y sobre todo evitar la expansión de las ciudades más importantes mediante suburbios. La particularidad de la ley es, que ordena el territorio a escala nacional.

El desarrollo «hacia el interior», a pesar de suponer una densificación de las ciudades, no se debe realizar en detrimento de los espacios abiertos o verdes en las ciudades, sacrificando el espacio urbano existente, sino mediante un mejor equilibrio de la densidad urbana y el establecimiento de nuevos enclaves urbanos bien comunicados y eficientes. La ley vela por preservar la identidad de los espacios construidos y la calidad del hábitat.

La nueva cultura del territorio exige comunicación y participación, en toda operación de densificación, es importante identificar cuáles son los grupos de población afectados por estos cambios cualitativos del espacio. Los participantes en este proceso deben poder expresarse en cuanto a las consecuencias previsibles de la modificación de la fisonomía del medio urbano existente y su manera de vivirlo. La nueva ley, conlleva un cambio de paradigma y un cambio en la cultura de la ordenación del territorio, que da más importancia a los debates, las negociaciones, a la cooperación ya la comunicación, prevé despertar la comprensión y facilitar la participación ciudadana, organizando como por ejemplo en la esquina de Zúrich, encuentros entre cantones y municipios teniendo como tema principal las cuestiones de ordenación local, creando así una necesaria e importante plataforma de intercambio que es traspasan los futuros planes directores cantonales.

La nueva ley lleva a debate, sobre todo, la noción propia de la densificación, concluyendo que ésta sólo es posible, si el objetivo es la mejora de la calidad de los espacios construidos, hacer crecer el potencial de identificación, el sentimiento de pertenencia y la adecuación de los espacios construidos. La densificación es pues un medio para mejorar la calidad del tejido construido. A mayor densidad, más la calidad de los espacios exteriores de los edificios, las calles, los espacios públicos y los espacios abiertos merecen una atención particular.

El principio de desarrollo hacia el interior tiene como objetivo, cubrir la demanda de techo construibles en el interior de las zonas consolidadas o construibles existentes. Uno de los medios consiste en densificar las parcelas ya construidas. Si este proceso de densificación de parcelas es bien aceptado en sus principios, es difícil su realización, ya que la población tiene mecanismo para oponerse a un proyecto, que muchas veces terminan con decisiones judiciales o refrendadas a nivel municipal.

Los mecanismos de aplicación de una ley estatal, que afecta a la urbanística a nivel de calle, es complejo y nuevamente recae en la descentralización en favor de las esquinas, mediante la realización de planes directores cantonales, que conllevarán una estrategia de desarrollo territorial e indicarán las grandes orientaciones estratégicas del territorio, desde una participación municipal, para terminar definiendo un mosaico estatal y concretar un modelo de territorio.

Es particularmente interesante, urbanísticamente, como cada municipio y cantón establecen los criterios de urbanización, definiendo tipologías de espacios, que esta escala supramunicipal y cantonal, permiten establecer y delimitar el territorio urbanizado, la localización de zonas de desarrollo, de clústeres, la delimitación de territorio urbanizable o la aplicación mínima de densidad de población urbana.

Como por ejemplo el Cantón de Zúrich, es pionero en la definición de cinco tipos de espacios: 1) paisaje urbano, 2) paisaje residencial urbano, 3) paisaje bajo presión 4) paisaje rural tradicional y 5) paisaje natural. Otros cantones han desarrollado tipologías similares y las han adaptado a sus condiciones específicas.

Las esquinas para definir el territorio urbanizable y la consolidación de las zonas urbanizadas, en el ámbito municipal, se apoyan sobre las hipótesis de crecimiento de la población y del mercado laboral. El crecimiento de la población es en consecuencia un importante debate político, ya que el crecimiento se realiza paradójicamente con la inmigración, en un momento histórico donde existe una tendencia a las políticas ultranacionalistas y la reducción de la inmigración. Es por ello, que por ejemplo el cantón de Saint-Gallen (SG), había adoptado una hipótesis de crecimiento prudente (bajo) y la población cantonal ha sido llamada, a pronunciarse mediante un referéndum, sobre la cuestión y la competencia del gobierno cantonal para establecer los parámetros de crecimiento de la esquina. Estos hechos demuestran que, a pesar de ser una ley de estado, la soberanía sobre la configuración del territorio para el futuro a medio y largo plazo recae sobre el pueblo.

Esta revisión de la ley se ha convertido en más compleja que su predecesora y en consecuencia requiere más medios financieros y humanos, sobre todo a nivel municipal. Los proyectos de densificación no pueden desarrollarse, sólo por procesos coherentes que desembocan en aspectos técnicos, sino que se consiguen mediante la asociación de la población, para la búsqueda de soluciones que tengan la capacidad de suscribir adhesión de una mayoría de personas.

Gabriel Sibils, arquitecto. Corresponsal del COAC en Lausana, Suiza

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